【摘 要】 本文分析了灾后重建的地位和特征，指出灾后重建规划的原则是：坚持以人为本，民生优先；坚持尊重自然，科学重建；坚持统筹兼顾，突出重点；坚持因地制宜，从实际出发。
【关键词】 灾后重建规划；汶川地震；统筹发展
近年来我国多次遭受重大自然灾害，尤其是四川汶川的“5•12”地震，不仅造成了大量的人员伤亡，而且摧毁了许多城镇与乡村，给我国人民生命财产安全和经济社会发展造成了重大损失。这次特大地震再次警示我们，人类虽然不能完全阻止自然灾害的发生，但我们有能力通过科技创新与通力合作，进一步认识自然、适应自然、提升预警、防灾减灾、恢复重建的能力。
灾后重建既是一个极其现实的目标，也是涉及社会经济发展的系统工程。从国外灾害学或灾后建设学的层面看，尚没有一个系统且统一的重建模式，但灾后重建至少表现在面对灾区社会心理的重建、灾区经济的重建、以灾难记忆为核心的灾区文化重建等方面。而所有重建项目都要落实到城乡环境与建筑这个载体上，所以要有一个系统科学的灾后重建规划。
一、灾后重建规划的地位和特征
1、灾后重建规划的地位
（1）在规划体系中位置。灾后重建规划在整个规划体系中的位置较模糊，虽然属于专项规划，但由于灾害通常是发生在某一区域，所以在一定程度上也可认为是区域规划，再加上灾后重建是受灾区域的头等大事，因此在规划效力上，灾后重建规划具有很高的地位。
（2）在灾后重建工作中的地位。灾后重建规划是国家合各方力量，权衡利弊，经过勘察测算所做出的科学的、系统的、对整个重建工作有重要指导意义的思想体系。使各项工作有共同的纲领，避免重复建设和产生混乱的状态，提高整个重建工作的效率和水平。
2、灾后重建规划的特征
（1）阶段性。与其他规划相比，由于恢复重建工作任务重、资金需求大、时间紧迫，灾后重建规划要分阶段、分步骤进行，合理安排、分清轻重缓急，有些涉及基本生活问题的是需要马上解决的，而另一些问题则可以认真分析后再作考虑。如汶川地震的灾后重建规划就分为过渡期规划和长远规划两个阶段。应急的过渡期规划主要为安置区选址，包括场地、基础设施配套，以及必要的保障设施，然后开始准备长远规划。
（2）综合性。灾后重建规划几乎浓缩了规划领域的所有挑战：土地功能利用、信息不充分下的决策、速度与质量的矛盾、地方政治的博弈、公众参与、资金来源等等，因此比一般的专项规划要考虑的关系、要包括的内容都多的多。汶川地震后国务院灾后重建规划组所拟定的重建规划方案就包括了七方面的内容，即城镇体系规划、农村建设规划、基础设施建设规划、公共服务设施建设规划、生产力布局和产业调整规划、市场服务体系规划、防灾减灾规划等。
（3）针对性。灾后重建规划除了要全面考虑各种问题外，还要对每次灾害出现的问题提出针对性的解决方案，在指导重建工作的同时，为以后的防灾减灾做准备。在2008年初南方冰雪灾害中，电力系统遭受重创。湖北因雪灾造成7座铁塔倒塌；贵州500kv的骨干电网全部停运，200kv地区电网支离破碎，倒杆断网不计其数。原因就在于此次灾害中，覆冰厚度超过了平时的安全标准和输电线路的承受能力，从而导致南方许多城市停水停电、通讯中断。这就需要我们在重建规划中，提高设计标准，保证安全。［1］这次大地震规划也同样，要在周密考证，地质调查的基础上制定科学的地震设防标准。
二、灾后重建规划的原则
1、坚持以人为本，民生优先
以人为本的指导思想要贯彻灾后重建工作的始终，规划编制要从灾区群众的生活生产需要出发，把保证人民群众的生命财产安全作为前提，兼顾生活质量和生产发展，兼顾现实需要和长治久安，把灾区群众的根本利益放在首位，优先解决与灾区群众生活密切相关的基本问题。
2、坚持尊重自然，科学重建
灾后恢复重建必须建立在科学规划的基础之上，认真做好灾害评估和地质地理条件、资源环境承载能力分析等基础工作。全面调研，科学评估，组织专家对重大问题进行深入论证，广泛借鉴国内外灾后重建的有益经验，根据资源环境承载能力，考虑灾害和潜在灾害威胁，科学确定不同区域的主体功能，调整优化城乡布局、人口分布、产业结构和生产力布局。
3、坚持统筹兼顾，突出重点
灾后重建规划的编制要至少注重“八个”结合，即将灾后重建与优化国土开发相结合；将科学规划与合理布局相结合；将应急优先与兼顾长远相结合；将分区指导与突出重点相结合；将先易后难与全面稳定推进相结合；将改善人居生态环境与生态环境重建恢复相结合；将生态家园建设与受损生态林恢复相结合；将灾后产业优化布局与调整相结合。统筹好这些方方面面的关系，同时又做到重点突出，不眉毛胡子一把抓。
4、坚持因地制宜，从实际出发
灾后恢复重建要从灾区实际出发，尊重民意，注重实效，科学界定重建和改建的区域，根据受灾程度、恢复重建对象的不同，实行分类支持。对受灾严重地区给予重点支持；对公共服务设施和公益性基础设施恢复重建，以政府投入为主，社会捐赠等其他投入为辅；对工商等企业恢复生产和重建，运用市场机制，以企业生产自救为主，国家给与财税等政策支持，带动银行信贷资金投入。
三、灾后重建规划的基本工作
1、专项评估
科学、全面、客观地进行灾害评估是灾后重建的关键，应把灾后评估作为一项重要工作来抓。如对危害性地质化学环境变化及潜在危险性的评估；对水源安全性改变的区域性评估；对灾区产业发展条件与发展潜力的评估。不仅要从微观层面对已经发生的灾害作出评估，在宏观层面，对城市承载能力、抗风险程度、各项资源的承载能力也应作出相应评估，充分利用一次灾害建立和完善一套灾害评估指标体系，然后再同以往的统计数据进行比较和分析，为灾后重建决策提供基础资料。
2、编制规划
规划编制工作在分析各种评估指标和搭建的数据平台基础上开始展开，包括编制总体规划和城镇体系、农村建设、城市住房、基础设施、公共服务设施、生产力布局和产业调整、市场服务体系、防灾减灾和生态修复、土地利用等专项规划。
3、政策研究
政策研究工作主要是对灾后重建的各项政策进行专题研究，提出支持的建议，包括财政政策、税费政策、金融政策、土地政策、产业政策，以及对口支援、社会募集等其他措施。
四、灾后重建规划应注意的一些问题
1、灾后重建应重视生态和环境支撑
生态环境是人类生存非常重要的依托和支撑。人们通常会对可视的环境给予重视，而忽略地质环境以及其可能造成的灾害对人类安全的威胁。例如这次强烈地震引起的塌方、泥石流、造成的河流改道、河道堵塞，这都是对这一区域生态环境的极大破坏，使本来脆弱的生态环境系统遭受更大的打击。因此，做灾后重建规划要强调理性和科学，充分考虑当地地质条件和资源环境承载力，合理确定城镇、工农业生产布局和建设标准。
2、灾后重建应完善防灾减灾功能
在灾后重建的设计中，应对防灾减灾规划加强重视，提高建筑安全等级，基础设施建设标准，加强结构设计安全措施等。专家认为此次震灾对城市造成的严重破坏证明：建筑的选址应避开断裂带；建筑群的规划设计应保留必要的空间与间距，保证建筑物倒塌不影响别的建筑或阻塞人员疏散通道；对现行标准体系中学校、医院等人口集中场所的抗震设计标准，应结合经济发展水平做适当的提高；同时，应在规划设计中融入“平灾结合”理念，充分考虑利用城市绿地、广场为震时临时避难所，使之具有双重功能，成为城市防灾体系的重要组成部分。
3、借鉴其他国家和地区灾后重建经验
从美国旧金山大地震和日本阪神大地震的恢复重建经验来看，正式重建都需要一个过程，做好地震相关调查，应对包括建筑、结构、强电、社会学、环境学、建筑施工等方面进行有计划、有组织的调查研究，为灾后重建取得第一手资料。还要建立和完善抵御自然灾害的长期机制，包括：在各级政府部门建立分工协调机制，对地震、洪涝等自然灾害制定协调一致的防范和应急预案；加快制定《防灾法》和《自然灾害救助法》，把抵御自然灾害纳入法制轨道。日本仅《建筑基准法》就连续修改3次，把各类建筑的抗震基准提高到最高水准。这一点值得我们借鉴。
4、注重文化的传承，重建精神家园
我国是具有五千年悠久历史的文明古国，各地都有很多文化遗产、风景名胜，再加上我国是一个多民族的国家，灾害发生地包括这些区域时，就需要我们在规划中注重文化遗产，风景区保护重建，少数民族特色传承和保护等内容。例如此次汶川地震，重灾区包括具有丰富文化遗产的成都，都江堰国家风景名胜区，还有阿坝州的羌族聚居区域。羌族是我国最古老的民族之一，而地震不仅造成羌族大量人员伤亡，而且对羌族物质文化遗存的损害严重，对羌族文化传承影响巨大。因此，在震灾恢复重建规划中就尽可能全面地搜集整理文化遗存资料，组织羌族文化研究；羌寨的选址、布局、建筑形制应努力还原，恢复传统特色，重建灾民精神家园。
【参考文献】
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［2］ 马冬梅，王晓燕．透视极端天气事件，反思城市规划函待解决的问题［J］．现代城市研究，2008（10）：13．
［3］ 金磊．汶川灾后重建规划编制理念［J］．西部广播电视，2008（08）：20．
［4］ 江俊浩，史劲松．李有旺．从防灾减灾看城市公园的规划建设［J］．西南交通大学学报，2008，9（5）：74．
［5］ 王馨凤．日本灾后重建对四川的启示［J］．今日国土，2008（06）：46．
［6］ 陈锦富，徐小磊，查冬冬．汶川大地震灾后重建规划刍议［J］．北京规划建设，2008（04）：48—49．
【作者简介】
胡曼菲，辽宁师范大学海洋经济与可持续发展研究中心研究生，研究方向：产业带的发展．
关 伟，辽宁师范大学硕士研究生导师．